Les États-Unis peuvent-ils utiliser leur bras long pour arrêter une hémorragie technologique ?

En 2014, des responsables américains ont décrit le ressortissant chinois, Karl Lee, comme le « principal fournisseur » du programme de missiles balistiques iranien. Poursuivi pendant près de deux décennies par les services de renseignement et les forces de l'ordre américains, le réseau de Lee était responsable de l'expédition illicite de matériaux haut de gamme de ses usines en Chine vers l'Iran. L'ampleur de ses activités était juste derrière le célèbre proliférateur nucléaire, AQ Khan - le "père" de la bombe nucléaire du Pakistan et responsable de la vente de la technologie d'enrichissement nucléaire à l'Iran, à la Corée du Nord, à la Libye et peut-être à d'autres. Un documentaire récent suggère cependant que Karl Lee a été emprisonné en Chine en 2019, probablement dans le cadre d'un accord secret sino-américain. Pourtant, malgré la fin apparente du réseau de Karl Lee, des informations récentes suggèrent que le réseau pourrait toujours fonctionner, soulignant davantage les difficultés de mise en œuvre et d'application des contrôles commerciaux stratégiques.

Les contrôles à l'exportation - les règles et réglementations destinées à empêcher les adversaires américains d'accéder aux technologies américaines critiques - redeviennent un outil central dans la gestion de la concurrence entre les grandes puissances. En octobre dernier, l'administration Biden a dévoilé de nouvelles règles pour couper l'accès de la Chine aux semi-conducteurs et aux technologies de fabrication de puces américains, sapant l'industrie chinoise en plein essor des semi-conducteurs indigènes et entravant sa capacité à utiliser les puces dans ses propres programmes stratégiques et militaires. Limiter l'accès de la Russie à la technologie – alors qu'elle mène la guerre illégale de Poutine en Ukraine – est également devenu une priorité.

Alors que l'industrie de la défense russe lutte sous les sanctions pour reconstituer les munitions usagées et préparer davantage de systèmes à utiliser sur le champ de bataille, sa capacité à puiser illégalement dans les chaînes d'approvisionnement occidentales devient de plus en plus importante. Le Royal United Services Institute, un groupe de réflexion sur la défense et la sécurité internationale basé à Londres, a publié l'été dernier un rapport détaillé présentant l'acquisition illicite par la Russie de microprocesseurs d'origine occidentale destinés à être utilisés dans un large éventail de systèmes d'armes, notamment des missiles de croisière, des communications militaires et des systèmes électroniques. systèmes de guerre. Le rapport a révélé que la microélectronique occidentale est beaucoup plus glissante - et la Russie est beaucoup plus dépendante de ces produits - qu'on ne le pensait auparavant. En effet, des drones iraniens, achetés par la Russie alors qu'elle lutte pour financer sa guerre, se sont également avérés contenir des articles similaires.

La simple difficulté de contrôler ce qui peut parfois être des technologies omniprésentes sur des marchés hautement mondialisés met à nu les limites de cet ensemble d'outils, même avec des efforts renouvelés pour se coordonner avec des alliés et des partenaires. Cependant, l'efficacité de ces outils dépend en grande partie de la façon dont les États-Unis adaptent leur approche d'application pour répondre à la fois aux forces du marché et aux réseaux d'approvisionnement illicite agiles. Cela inclut le succès des approches extraterritoriales - le « bras long » que les États-Unis utilisent pour entreprendre l'application dans les juridictions d'outre-mer.

Un récent acte d'accusation américain suggère qu'un nouvel individu, Xiangjiang Qiao, alias « Joe Hansen », poursuit les activités de prolifération de Karl Lee. Le procureur général adjoint Matthew G. Olsen de la division de la sécurité nationale du ministère de la Justice a annoncé de nouvelles accusations contre Hansen, ainsi que quatre autres affaires, dont celles impliquant un transfert de technologie vers la Russie, la Chine et l'Iran. Celles-ci ont été annoncées sous les auspices de la nouvelle "Disruptive Technology Strike Force", un groupe de travail multi-agences qui a été créé entre les départements de la justice, de la sécurité intérieure et du commerce en février pour mieux coordonner l'application du contrôle des exportations.

Cependant, malgré les activités continues du réseau Lee par le biais de "Joe Hansen", l'emprisonnement du cerveau du réseau depuis 20 ans en Chine est un développement clé dans cette affaire vieille de plusieurs décennies. Pendant ce temps, les États-Unis ont déployé des outils extraterritoriaux sans précédent, notamment une procédure civile de confiscation des avoirs, pour perturber les activités de Lee. Une réévaluation de l'utilité de ces nouveaux outils est opportune, en particulier à la lumière des efforts renouvelés pour mettre en œuvre des contrôles à l'exportation contre la Russie et la Chine : que nous apprend, par exemple, l'affaire Karl Lee sur les limites de l'application extraterritoriale américaine des contrôles commerciaux et comment les États-Unis et leurs partenaires peuvent-ils appliquer ces leçons pour contrer les réseaux d'approvisionnement illicite en technologies russes et chinois ?

Les leçons du "Karl Lee Blitz"

Les activités de prolifération de Karl Lee ont d'abord attiré l'attention du gouvernement américain à la fin des années 1990 et au début des années 2000. Il a d'abord agi en tant qu'intermédiaire, exportant des marchandises vers l'organisation qui gère le programme iranien de missiles à combustible solide, le groupe industriel iranien Shahid Bagheri (SBIG), avec sa société économique et commerciale LIMMT basée à Dalian. Au cours des deux décennies suivantes, son opération a expédié de grandes quantités de matériaux - graphite, gyroscopes, accéléromètres, métaux et matériaux - pour soutenir les efforts de l'Iran.

C'est cependant en 2014 que les forces de l'ordre américaines ont intensifié leurs efforts contre Lee, basé en Chine, dans ce que certains initiés de DC ont décrit comme un "blitz Karl Lee". Après des vagues de désignations contre ses différentes sociétés écrans jusqu'à présent, en avril 2014, les autorités américaines ont prononcé une deuxième inculpation contre lui, saisi 6,8 millions de dollars de ses actifs, collecté une récompense pouvant atteindre 5 millions de dollars pour les informations menant à son arrestation, et a publié une affiche de recherche du FBI présentant la seule photographie connue du proliférateur.

L'affaire Lee illustre l'un des principaux défis de l'application des contrôles à l'exportation à l'étranger. À savoir, que faire lorsqu'un proliférateur gère un réseau d'approvisionnement illicite largement hors de portée des forces de l'ordre américaines ? En effet, les mêmes énigmes juridictionnelles sont observées dans les efforts visant à contrer les réseaux d'approvisionnement russes et chinois. Bon nombre de ces réseaux impliquent soit des agents d'approvisionnement basés dans ces pays, soit dans des juridictions de "pays tiers" où ils résident pour duper les exportateurs et les contrôleurs des exportations en leur faisant croire que leurs marchandises sont destinées à des destinations moins préoccupantes.

Mais malgré leurs efforts pour se cacher dans des juridictions étrangères, les participants à ces réseaux ne sont pas nécessairement complètement hors de portée des forces de l'ordre américaines. Dans l'affaire Karl Lee, par exemple, les procureurs américains se sont appuyés sur une section quelque peu obscure des lois anti-blanchiment américaines, qui permettent au gouvernement de saisir les actifs d'une cible, même si ces actifs ne sont pas détenus dans des banques américaines. La loi s'appuie sur le rôle central des banques américaines dans la finance mondiale et la banque correspondante, c'est-à-dire le réseau de comptes détenus entre les banques qui facilitent les transactions et la compensation. Ainsi, même si les actifs de Karl Lee étaient détenus dans des banques chinoises, ces banques détenaient toutes leurs propres comptes de correspondant auprès d'institutions américaines, dont les autorités américaines pouvaient saisir les actifs.

Une telle procédure judiciaire est à la fois extraordinairement puissante et rarement utilisée. En fait, les seules autres affaires impliquant la confiscation civile d'avoirs de comptes bancaires correspondants concernaient des sociétés écrans basées en Chine impliquées dans le blanchiment de fonds et agissant en tant qu'agents d'approvisionnement pour la Corée du Nord. Un outil aussi puissant pourrait cependant avoir une certaine utilité contre les réseaux d'approvisionnement russes et chinois, en saisissant leurs fonds et en rendant leur travail moins rentable. Le problème, cependant, est d'identifier une cible suffisamment grande pour démontrer la gravité de l'infraction et des mesures d'exécution, mais suffisamment petite pour ne pas nuire gravement aux liens économiques ou provoquer une réaction violente contre les intérêts commerciaux américains.

La récompense de 5 millions de dollars pour Lee était élevée par rapport à des récompenses similaires et visait clairement à obtenir des informations sur un personnage entouré de mystère. Alors que la CIA a tendu la main publiquement à des responsables russes désenchantés ces derniers jours, des récompenses pour des informations menant aux agents d'approvisionnement russes pourraient également donner des résultats.

Certains outils utilisés pour créer le profil public de Lee, en particulier l'affiche de recherche du FBI, ont été utilisés contre d'autres acheteurs de technologie. En 2012, un certain nombre d'individus entourant la société russe ARC Electronics ont été inculpés pour avoir vendu plus de 30 millions de dollars de micropuces à des utilisateurs finaux de l'armée et du renseignement russes. Alors que plusieurs des participants au réseau ont été emprisonnés, trois associés font toujours l'objet d'avis de recherche du FBI.

De plus, les États-Unis ont également développé une série d'opérations d'infiltration et de leurre pour amener les cibles de ces réseaux dans des pays amis où les forces de l'ordre locales peuvent les arrêter et les extrader pour être traduits en justice. Karl Lee a fait attention à ses projets de voyage - s'il a effectivement effectué des voyages à l'étranger en plus de celui de l'Iran. Des opérations secrètes peuvent également être menées lorsque les agents d'approvisionnement sont joués les uns contre les autres et que la confiance est ébranlée, ou lorsqu'une technologie compromise est insérée dans les chaînes d'approvisionnement.

Cependant, alors que les États-Unis disposent d'outils puissants, agir contre ces réseaux au niveau tactique est souvent l'otage de conditions politiques et diplomatiques plus larges. Lee, alors qu'il était basé en Chine et peut-être avec des relations politiques locales, fournissait l'Iran et non la Chine. La Chine ou la Russie ne brûleraient probablement pas l'un de leurs propres agents d'approvisionnement opérant dans l'intérêt national.

Les développements récents dans l'affaire Lee soulignent également l'importance de la politique de haut niveau, dans le sens où il s'agissait probablement d'un accord politique secret de haut niveau conclu entre l'administration Trump et le gouvernement chinois qui a vu Lee incarcéré. Le bras long de l'application extraterritoriale des exportations américaines a clairement rendu la vie de Lee difficile, a perturbé certaines de ses activités et l'a considérablement appauvri, mais ce n'est pas ce qui l'a finalement mis derrière les barreaux.

Il y a des coûts politiques et diplomatiques à l'utilisation de ces outils. Avec la Russie au moins, l'agresseur dans une guerre avec un partenaire majeur des États-Unis, "les gants sont coupés". Avec des sanctions étendues contre l'État et l'industrie russes, toute utilisation d'outils extraterritoriaux sera moins controversée et nécessitera un examen moins attentif. L'utilisation de ces outils contre les réseaux chinois, comme on l'a déjà vu, est plus compliquée compte tenu de la relation commerciale des États-Unis. L'utilisation de tels outils - considérés comme un dépassement juridictionnel des États-Unis par la Chine - a entraîné la colère et même des représailles par le biais de la diplomatie des otages.

Que peuvent faire de plus les États-Unis et leurs partenaires ?

Lors d'une conférence de presse le mois dernier, le sous-secrétaire à la lutte contre les exportations du Bureau de l'industrie et de la sécurité du département américain du Commerce a déclaré qu'il y a vingt ans, la principale menace était Al-Qaïda. comme la Chine, la Russie, l'Iran et la Corée du Nord. Il ne fait aucun doute que les contrôles à l'exportation continueront de figurer en bonne place dans l'approche des États-Unis face à la concurrence entre les grandes puissances. Mais pour être efficaces, les États-Unis et leurs partenaires auront besoin de plus de ressources, d'un engagement plus large avec des partenaires internationaux et de relations plus approfondies avec les leaders de l'industrie.

D'une part, l'application extraterritoriale nécessite un niveau extraordinaire de coordination et de coopération inter-agences et internationales, et il sera impératif pour le Congrès de faire face aux contraintes de ressources. La Disruptive Technology Strike Force est un effort ambitieux et nécessaire pour relever ces défis, mais il faut faire plus. Plus précisément, le Congrès devra allouer des ressources supplémentaires aux principales agences impliquées dans l'application des lois sur les exportations, notamment le Commerce, le FBI et les enquêtes sur la sécurité intérieure du DHS. Un rapport récent du Centre d'études stratégiques et internationales, par exemple, a révélé que la capacité et la capacité du Bureau de l'industrie et de la sécurité du Département du commerce à appliquer les contrôles à l'exportation bénéficieraient considérablement d'améliorations budgétaires pour soutenir les programmes de modernisation technologique ainsi que d'analyses et d'application supplémentaires. personnel.

Deuxièmement, l'engagement avec les partenaires internationaux est un élément essentiel pour résoudre une énigme juridictionnelle fondamentale. Autrement dit, dans un marché hautement mondialisé, un système solide de contrôle des exportations n'est bon que si les alliés et les partenaires le veulent, la capacité et la capacité de mettre en œuvre leurs propres contrôles commerciaux nationaux. Ceci, bien sûr, est beaucoup plus facile à dire qu'à faire. De nombreuses juridictions agissent comme des points de transbordement clés ou fournissent des services qui aident les réseaux d'approvisionnement à masquer leurs activités.

Bon nombre des soi-disant « juridictions secrètes » financières, par exemple, sont généralement des pays à faible revenu avec peu ou pas d'industries technologiques avancées. Consacrer des ressources à la mise en œuvre et à l'application de ce qui peut être considéré comme des politiques inutiles ou non pertinentes est difficile à vendre. Cependant, une compréhension des contrôles à l'exportation et des technologies sensibles est importante pour permettre aux juridictions d'éviter d'être exploitées par ces réseaux de prolifération. Ainsi, il est important que les décideurs politiques américains facilitent les activités d'engagement, de renforcement des capacités et de sensibilisation d'une manière qui soit considérée comme pertinente et mutuellement bénéfique.

Troisièmement, les partenariats avec l'industrie, des exportateurs à l'industrie des services financiers, sont cruciaux. Dans le passé, cependant, les partenariats industriels ont eu du mal à se résumer à un peu plus que des relations à sens unique. Une plainte courante, souvent transmise lors d'événements de sensibilisation du secteur privé, est que les informations nécessaires pour surveiller efficacement les violations potentielles sont souvent rares ou incomplètes. Le gouvernement devra aider à surmonter ce défi, en fournissant des informations opportunes et exploitables à l'industrie. Le gouvernement peut également tirer parti de la société civile pour aider à combler ces lacunes en matière d'information. Une révolution dans la capacité de la société civile à fournir des informations open source modifie fondamentalement la relation entre le gouvernement et l'industrie. Avec des garde-corps appropriés, cela devrait être considéré comme un atout.

Comme les sanctions, une application excessive pourrait avoir des répercussions négatives sur les entreprises et les marchés américains. C'est peut-être une chose de cibler les réseaux d'approvisionnement russes de concert avec des partenaires et des alliés. C'en est une autre, cependant, de poursuivre les entreprises chinoises, en particulier les plus grandes ayant des liens avec l'État chinois, au risque de représailles contre les intérêts économiques américains ou ceux de ses partenaires. En outre, certains mécanismes, tels que les confiscations civiles d'actifs contre les correspondants bancaires et les refus de licence, pourraient être considérés comme anticoncurrentiels, sapant finalement la compétitivité américaine à long terme.

Comme le montre l'affaire Karl Lee, bien qu'il s'agisse d'un ensemble d'outils puissants, l'application au long cours des contrôles à l'exportation a également ses limites. Les évolutions de ces dernières semaines mettent également en évidence la capacité d'adaptation des réseaux. Quelques jours seulement après que le documentaire a révélé que Lee était probablement dans une prison chinoise, le gouvernement américain a dévoilé l'acte d'accusation de Hansen, montrant que l'empire commercial de prolifération de Lee a probablement un nouvel héritier, et soulignant la persistance des réseaux illicites et leur capacité à opérer et à trouver de nouvelles façons de échapper aux contrôles à l'exportation.

Cependant, les risques de transfert de technologie et les contrôles à l'exportation revenant au centre du discours américain sur la sécurité nationale, une utilisation prudente et réfléchie de ces outils «à bras longs» peut aider à contrer le risque d'hémorragie technologique et aider les États-Unis et leurs alliés à être compétitifs.